ABSTRATO
Este artigo analisa a relação entre a formulação de políticas de segurança nacional e o setor de defesa. O objetivo é entender como a falta de atenção à formulação de políticas de segurança nacional afeta o setor de defesa e vice-versa, usando o Brasil como estudo de caso. Nosso principal argumento é que a falta de atenção na formulação de políticas de segurança nacional pelas elites civis pode enfraquecer os controles políticos sobre as forças armadas, inibir reformas de defesa eficazes que desafiam as prerrogativas militares e, ao longo do tempo, reforçar a militarização na formulação de políticas de segurança nacional, especialmente em seus três pilares principais: defesa, inteligência e segurança pública. Chamamos esse processo de negligência da segurança nacional. Nosso estudo de caso mostra que, à medida que os desafios à segurança interna aumentavam em complexidade, as elites políticas civis pressionavam os militares a lidar com a segurança pública, a segurança das fronteiras e a formulação de políticas de segurança nacional. Os civis também delegaram cargos civis às forças armadas na defesa, segurança pública e inteligência, em vez de se envolverem em reformas mais amplas. Isso levou a um ciclo vicioso de dependência militar, deteriorou os já frágeis controles políticos sobre as forças armadas, inibiu as reformas de defesa e aumentou o papel militar no estado e na sociedade.
Introdução
Como a falta de atenção à formulação de políticas de segurança nacional 1 afeta o setor de defesa 2 ? Por outro lado, como um setor de defesa com poucos controles políticos e falta de civilização 3 afeta a formulação de políticas de segurança nacional? Este artigo tem como objetivo fornecer percepções sobre a relação entre a formulação de políticas de segurança nacional e o setor de defesa usando o Brasil como um estudo de caso. Nosso principal argumento é que a falta de atenção na formulação de políticas de segurança nacional pelas elites políticas civis pode enfraquecer os controles políticos sobre as forças armadas, inibir reformas de defesa eficazes e, com o tempo, reforçar a militarização 4 na formulação de políticas de segurança nacional e em seus três pilares principais: defesa, inteligência e segurança pública 5 políticas. Isso é o que chamamos de negligência com a segurança nacional .
Em 1985, o Brasil entrou em uma nova fase de transição democrática, encerrando 21 anos de regime militar autoritário (1964–1985). A nova constituição foi assinada em 1988 e deveria estabelecer uma nova relação entre a vida política civil e militar. No entanto, neste artigo argumentamos que as elites civis brasileiras – o presidente, ministros, membros do Congresso, chefes de comissões parlamentares, altos funcionários – não se engajaram em esforços coordenados suficientes nas reformas da segurança nacional, mantendo assim as prerrogativas militares 6 na defesa e segurança. Esperava-se que as elites civis criassem a coordenação da segurança nacional; aumentar a eficácia das agências militares, policiais e de inteligência; fornecer uso eficiente de recursos; e atribuir controle político sobre as agências de segurança. Ao não fazer isso, eles negligenciaram a formulação de políticas de segurança nacional. Assim, conforme os desafios da segurança interna 7 aumentavam em complexidade, as elites civis delegavam mais 8 responsabilidades aos militares nas áreas de segurança pública e inteligência. 9 Simultaneamente, os militares, que já mantinham prerrogativas em diversas áreas desde a transição democrática, ampliaram seus espaços políticos na defesa, segurança pública e formulação de políticas de segurança nacional. No início de 2020, isso resultou em um ciclo vicioso de dependência militar, deteriorou os já frágeis controles políticos, inibiu as reformas de defesa e aumentou o papel dos militares no estado e na sociedade.
A literatura sobre a organização militar na América do Sul tem se concentrado principalmente nos problemas de reforma do setor de defesa e controles democráticos. Existem poucos estudos sobre as reformas da segurança nacional e sobre como isso afetou o setor de defesa. Por exemplo, várias avaliações contemporâneas analisaram o estado atual do setor de defesa, usando diferentes estudos de caso, como Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Paraguai, Uruguai e Venezuela (Bruneau 2013 ; Diamint 2015 ; Pion-Berlin e Martínez 2017 ; Trinkunas 2012) Nesses estudos, os autores tendem a argumentar que a política de defesa não tem sido uma prioridade para os líderes políticos sul-americanos e, por sua vez, esses estados militarizaram principalmente as burocracias de defesa com baixa experiência civil (Battaglino 2015 ; Bruneau 2013 ; Diamint 2017 ; Pion-Berlin e Martínez 2017 ). A principal explicação para isso é que há uma falta de incentivo devido à precedência histórica de baixa percepção de ameaça entre os Estados, baixa competição interestadual na América Latina, a influência dos EUA no Hemisfério Ocidental e baixos incentivos políticos para as elites políticas civis se engajarem com uma agenda de defesa (Bruneau 2013 ; Pion-Berlin e Trinkunas 2007) Outros estudos sugeriram que a autonomia militar 10 tem sido um traço comum na região desde a ocorrência de transições democráticas e, ainda, em vez de lidar com isso, as autoridades civis voluntariamente pressionaram os militares a se envolverem em questões de segurança interna, levantaram a barganha militar poder, e levou ao ressurgimento das forças armadas na política interna (Diamint 2015 , 162).
Embora esses estudos estejam corretos em sua avaliação, acreditamos que eles mostram apenas metade da imagem. A literatura considera a falta de atenção ao setor de defesa e à formulação de políticas de segurança nacional um problema, mas não se estende mais sobre as possíveis relações causais entre eles. Nosso objetivo é abordar essa lacuna. Entendemos que, mesmo que os Estados sul-americanos tivessem setores de defesa civilizados, eficazes, eficientes e democráticos, as autoridades civis desses países ainda delegariam responsabilidades aos militares. Isso se deve a vários fatores, à crescente complexidade do ambiente de ameaças transnacionais – como crime organizado, crimes ambientais, crimes cibernéticos, pandemias – e vulnerabilidades internas, 11 nomeadamente a falta de capacidade estatal das agências governamentais e de segurança, bem como problemas de corrupção.
Essas fragilidades devem, em geral, ser enfrentadas por meio de políticas de segurança nacional coerentes e cooperação interorganizacional, ao mesmo tempo em que se respeitam os controles e supervisão democráticos. Assim, se nenhuma atenção for dada à formulação de políticas de segurança nacional, as reformas de defesa podem não ser verdadeiramente bem-sucedidas e outras reformas de segurança podem ter resultados limitados. Nosso ponto é que existe um problema de segurança nacional mais amplo que está pouco explorado e pode ser o elo que faltava para a governança democrática do setor de defesa.
Para avançar nosso argumento, apresentamos uma estrutura tripla para a análise da política de segurança nacional com base em estudos nas áreas de relações civis-militares, governança do setor de segurança e estudos de defesa. Entendemos o setor de defesa como um componente de um setor de segurança mais amplo. A estrutura considera que a política de segurança nacional requer cooperação interorganizacional e uma direção política clara em várias agências de segurança e segurança não nacionais – principalmente divididas entre as políticas de defesa, inteligência e segurança pública 12 (Chuter 2006 , 2011 ; DCAF – Centro de Segurança de Genebra Governança do Setor 2019b ).
Aplicamos nossa estrutura ao Brasil como um estudo de caso de sondagem de plausibilidade para aprimorar nossa hipótese sobre a relação entre a formulação de políticas de segurança nacional e o setor de defesa, e para oferecer bases para desenvolvimentos teóricos e conceituais (Eckstein 2000 , pp. 140-143; Levy 2008 , 6-7). O Brasil oferece insights interessantes porque a transição democrática afastou os militares da política, deixando várias prerrogativas e um controle democrático ineficaz (Bruneau e Matei 2012 ; Hunter 1997 ; O’Donnell et al. 2013 ; Oliveira de 2005 ; Pion-Berlin 2010 ; Pion -Berlin e Martínez 2017 ; Soares 2006; Stepan 1988 ; Zaverucha 1994 ). Além disso, o país não investiu em reformas para a tomada de decisões e estruturas de segurança nacional ou publicou uma estratégia de segurança nacional (Bruneau 2018 , 9). Ainda assim, enfrentando ameaças crescentes e complexas, os tomadores de decisão civis escolheram empregar forças militares para lidar com a segurança pública; delegar cargos importantes às Forças Armadas em defesa e inteligência; e, mais recentemente, delegar importantes cargos governamentais a oficiais militares. Isso resultou na expansão das forças armadas na segurança interna e no retorno à política (Americas Quarterly 2020 ; Diamint 2015 ; Lima e Medeiros Filho 2019 ).
Nosso artigo está estruturado da seguinte forma. Primeiro, discutimos a literatura sobre relações civis-militares, reforma da defesa e segurança nacional para apresentar nossa estrutura geral para análise. Em segundo lugar, apresentamos a trajetória contemporânea da formulação de políticas de segurança nacional, inteligência e políticas de segurança pública usando o Brasil como estudo de caso. Terceiro, discutimos como esse caminho afetou o desenvolvimento da política de defesa e vice-versa. Finalmente, concluímos explicando nossos resultados e suas implicações tanto para a literatura existente quanto para a formulação de políticas.
Relações civis-militares, setor de segurança e reforma da defesa: uma estrutura para analisar a formulação de políticas de segurança nacional
Na era pós-Guerra Fria, estudiosos e formuladores de políticas identificaram problemas com as abordagens tradicionais das reformas militares nos países em desenvolvimento. Inicialmente, algumas avaliações verificaram um caráter mutante das ameaças no ambiente de segurança, o que levou a uma tendência consistente de expansão dos papéis militares e à transformação das forças armadas para enfrentá-los (Edmunds 2006 ; Sloan 2008 ). Esses processos de reorganização estavam relacionados a novas demandas operacionais que afetavam todos os países, como combates expedicionários, manutenção da paz, contra-insurgência, socorro em desastres, assistência militar, atividades de construção do estado e, em alguns casos, segurança interna (Edmunds 2006 ). A defesa territorial tradicional tornou-se apenas uma das várias outras funções.
Da mesma forma, os países pós-autoritários, principalmente na Europa Oriental, passaram por processos de transição democrática e reformas com o objetivo de desenvolver o controle democrático sobre as forças armadas e a reorganização dos papéis militares (Edmunds e Malešič 2005 ; Farrell et al. 2010 ). Um importante fator causal presente na Europa e que não se reflete em nenhum outro lugar é a perspectiva de adesão à OTAN e outras organizações regionais, como a União Europeia e a Organização para a Cooperação em Segurança na Europa (OSCE), o que obrigou esses países a adotarem certos padrões de caráter civil. -relações militares (Bruneau 2013 ; Farrell et al. 2010 ; Serra 2010 ).
Esse novo ambiente também afetou os estudos das relações civis-militares em todo o mundo, mesmo quando outros estados enfrentaram desafios diferentes. Os estudiosos identificaram uma lacuna grave nesses estudos. Apesar de reconhecer os méritos de uma primeira onda de bolsa de estudos preocupada com profissionalismo militar, pretorianismo, golpes e regimes militares (Feaver 1999 ; Finer 1962 ; Huntington 1981 ; Janowitz 1960 ), os estudiosos argumentaram que os autores anteriores se concentraram excessivamente no controle democrático dos militares e negligenciaram uma questão importante: governança democrática dos setores de defesa e segurança 13 (Bruneau e Matei 2008 ; Bucur-Marcu et al. 2009 ; Cottey et al. 2002 ) Cottey, Edmunds e Forster destacaram que focar muito no controle político sobre as forças armadas em detrimento de outras variáveis era problemático porque: (1) enfatizava a subordinação e não considerava as diferenças entre os regimes políticos; (2) pressupõe uma relação de confronto entre civis e militares; (3) assumiu que a autonomia militar era o principal problema; e (4) ignorou outras questões, como supervisão parlamentar ou envolvimento da sociedade civil em segurança e defesa (Cottey et al. 2002 , 35).
Assim, questões como a formulação de políticas de defesa, o papel dos civis, o controle parlamentar, os mecanismos de fiscalização, o engajamento da sociedade civil e a relação entre as políticas externa e de defesa tornaram-se o centro da literatura. Novos estudos incluiriam então a eficácia e eficiência militares 14 ao lado do controle democrático do setor de defesa como variáveis para analisar as relações militar-democracia (Brooks 2007 ; Bruneau e Matei 2008 ). Essa nova conceituação ampliou nossa compreensão de como os Estados geram e administram o poder militar e enquadrou a defesa como um domínio de política pública (como saúde, educação, finanças), tornando-a, portanto, suscetível a restrições políticas e financeiras.
Posteriormente, as novas abordagens expandiram ainda mais esses estudos para incluir também a segurança nacional e a coordenação entre agências como variáveis importantes para as relações civis-militares. Bruneau argumentou que um plano capaz de vincular estratégia a recursos e instituições centrais responsáveis pela coordenação interagências foram os principais elementos para as relações civis-militares democráticas – entre outros critérios (Bruneau 2013 , pp. 147-148). Da mesma forma, Pion-Berlin e Martínez postularam que as estruturas gerais de segurança nacional também desempenham um papel crucial. Eles argumentaram que essas instituições deveriam ser dominadas por civis, ter poderes significativos, reunir-se regularmente e manter uma “secretaria de trabalho que produza documentos relacionados à defesa e segurança” (Pion-Berlin e Martínez 2017, 172). Além disso, esses autores reforçaram o desafio de educar muito mais civis em tópicos de defesa e de criar planos de carreira que facilitem sua entrada em cargos governamentais relacionados à defesa e segurança nacional (Pion-Berlin e Martínez 2017 , 212).
Esses estudos apoiaram debates políticos mais profundos no campo crescente da governança do setor de segurança e gestão de defesa. 15 Esta área incorporou elementos de estudos anteriores como camadas importantes para a análise de políticas de defesa e relações civis-militares, como mudanças legislativas, desafios de formulação de políticas e dificuldades de implementação (Bucur-Marcu et al. 2009 ; Cleary e McConville 2006 ; DCAF – Centro de Genebra para a governança do setor de segurança 2019c ; Rudzit e Casarões 2015 ) Ou seja, a governança do setor de defesa tornou-se uma nova política e campo acadêmico que considerava o setor de segurança como um grande conjunto, composto por todas as estruturas, instituições e pessoal responsável pela provisão, gestão e supervisão de segurança em nível nacional e local. 16 De acordo com essa visão, o setor de segurança pode ser dividido em (1) provedores de segurança do estado – forças armadas, polícia, gendarmerias, agências de fronteira e alfandegárias, agências de aplicação da lei e correções, serviços de inteligência, etc; (2) órgãos de supervisão e gestão da segurança – gabinetes de auditoria, ministérios, comissões parlamentares, autoridades judiciárias, etc.; (3) atores da sociedade civil – mídia, academia, grupos de reflexão, etc. 17 (DCAF – Geneva Centre for Security Sector Governance 2019d ).
O conceito de segurança nacional também passou por transformações. Após a Guerra Fria, o conceito mudou gradualmente de uma abordagem centrada no estado para ser mais focada na proteção das pessoas e seu bem-estar (DCAF – Geneva Centre for Security Sector Governance, 2012). Os documentos contemporâneos de segurança nacional seguiram essa tendência de ampliar o conceito de segurança para longe de uma dimensão puramente militar. Ou seja, a defesa “não pode fornecer segurança por si só e pode apenas ser uma parte da resposta geral do governo” (Dorman e Kaufman 2014 , 283). Assim, tanto a segurança nacional quanto a segurança humana tendem a se reforçar mutuamente e “não podem ser realisticamente separadas como segurança entre estados e segurança dentro dos estados” (Reveron e Mahoney-Norris 2018 , 27).
O setor de defesa foi então enquadrado como uma parte menor do setor de segurança. Estudos reconheceram uma hierarquia entrelaçada entre governo, estrangeiro, interior, segurança, inteligência, defesa, segurança pública, formulação de políticas. Em outras palavras, “a política de defesa não pode ser considerada isoladamente, mas como parte de uma hierarquia de políticas governamentais” (Chuter 2011 , pp. 18-20), onde cada nível afeta os outros (Bucur-Marcu 2009 ; Chuter 2006 , 2011 ; DCAF – Centro de Genebra para Governança do Setor de Segurança 2019a ).
A Figura 1 descreve como uma formulação de política de segurança ocorre idealmente em um governo e como as políticas influenciam umas às outras, conforme descrito abaixo:
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Nível 1 – Política governamental refere-se a uma perspectiva ou visão mais ampla da política definida por um governo, permitindo a variação de políticas entre diferentes administrações ou legislaturas.
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Nível 2 – A política externa e interna trata de como essas visões mais amplas são implementadas nacionalmente e internacionalmente em relação a outras políticas transnacionais, como saúde, educação, economia, segurança, etc. Algumas dessas políticas também têm dimensões de segurança nacional e, portanto, afetam o política de segurança e vice-versa.
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Nível 3 – A política de segurança nacional , também conhecida como política de segurança, é uma formulação de política mais ampla que reúne as diferentes partes da agenda de segurança. Pode ou não depender de instituições de segurança nacional centralizadas para a formulação de políticas, como conselhos ou comitês de segurança nacional, mas a integração desempenha um papel fundamental (Bearne et al. 2005 ).
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Nível 4 – Políticas de inteligência, defesa e segurança pública são consideradas por diversos autores no mesmo nível hierárquico. Eles variam apenas de acordo com seus papéis, missões e contribuições para a política de segurança nacional mais ampla (Chuter 2006 , 2011 ; DCAF – Centro de Governança do Setor de Segurança de Genebra 2019c ; Rudzit e Nogami 2010 ).
Figura 1. Hierarquia de formulação da política de segurança
Baseado em Chuter ( 2011 , adaptado).
A construção de uma política de segurança nacional também exige processos e estruturas eficazes de tomada de decisão de segurança nacional. Não existe um tamanho único para todas as formas para essas estruturas. Os mais comuns são os conselhos ou comitês de segurança nacional, que variam muito em suas capacidades organizacionais em todo o mundo (Bearne et al. 2005 ). Uma vez que os problemas de segurança nacional tendem a diferir dos países desenvolvidos aos em desenvolvimento, as demandas e questões das instituições de segurança nacional também divergem. Enquanto o primeiro tende a lidar com problemas de segurança mais externalizados (Bearne et al. 2005 ), o último tende a envolver questões relacionadas a vulnerabilidades do estado e problemas internos (Ayoob 1995 ; Krause 1996 ; Azar e Moon, 1998).
Os objetivos principais dessas estruturas de segurança nacional são semelhantes, no entanto. Eles geralmente têm como objetivo fornecer avaliações integradas para fundamentar a política e a tomada de decisões; otimizar a alocação de recursos para lidar com as ameaças à segurança nacional; fornecer supervisão na gestão da segurança nacional; para definir as prioridades de segurança e coordenação de emergência (Bearne et al. 2005 ). Além disso, essas estruturas governamentais podem formular uma política / estratégia de segurança nacional. Esses documentos fornecem orientação política e geralmente são compostos por: (1) visões e objetivos; (2) valores e princípios; (3) interesse nacional e ambiente estratégico; (4) obrigações internacionais; (5) ameaças, riscos, desafios e oportunidades atuais e futuras (Chuter 2011; DCAF – Centro de Genebra para a Governança do Setor de Segurança 2019b ).
Todos esses elementos destacam a importância da questão da formulação de políticas de segurança nacional para o setor de defesa. Considerando os desenvolvimentos recentes na literatura, nas próximas seções, vamos empregar a estrutura apresentada na Figura 1 para nosso estudo de caso. Focaremos principalmente na evolução da formulação de políticas de segurança nacional (políticas e estruturas) e na interação entre as três políticas principais (defesa, inteligência e segurança pública). Nosso objetivo é compreender as ligações entre a falta de atenção à formulação de políticas de segurança nacional e o setor de defesa.
Formulação de políticas de segurança nacional, política de inteligência e política de segurança pública no Brasil
Historicamente, a segurança nacional tem sido um conceito difícil para a sociedade brasileira. A ideia está intimamente relacionada ao aumento da influência militar como ator político e seu papel na construção do Estado brasileiro. Diferente dos Estados europeus, por exemplo, havia uma profissionalização militar voltada para o interior, na qual a ideia de segurança nacional desempenhava um papel central. O conceito foi então usado como “uma forma de institucionalizar e legitimar legalmente o escrutínio da vida civil pelas forças armadas” (Lima 2014 , 276).
Durante o regime militar autoritário (1964-1985), havia um conceito amilitarizado e abrangente de segurança nacional apoiado pela Doutrina de Segurança Nacional e pelo Conselho de Segurança Nacional. Tanto o conceito quanto essa estrutura de segurança nacional tiveram um papel importante na determinação e implementação das decisões do governo. À semelhança de momentos históricos anteriores, o militar e a segurança nacional tinham um enfoque interno e raízes autoritárias, mas com um novo ângulo ideológico, que visava “combater o marxismo” e “defender os valores ocidentais-cristãos” (Oliveira de 2005 ; Pion-Berlin 1989 ; Stepan 1988 ). Para isso, o país criou o Serviço Nacional de Informação ( SNI) em 1964. Essa instituição de inteligência tinha “um grau extraordinário de prerrogativas legalmente sancionadas e autonomia burocrática não encontrada em outras democracias nem em outros regimes autoritários burocráticos” (Stepan 1988 , 25).
Esse legado histórico gerou um estigma para lidar com a formulação de políticas de segurança nacional, defesa e inteligência no Brasil pós-autoritário. Na Constituição de 1988, o termo segurança nacional praticamente desapareceu 18 e também não houve menção a inteligência. O antigo Conselho de Segurança Nacional transformou-se em Conselho de Defesa Nacional, e os capítulos constitucionais sobre defesa nacional e segurança pública passaram a ser as legislações fundamentais para os setores de segurança e defesa do Brasil. Da mesma forma, após a democratização, os governos civis não atualizaram a Lei de Segurança Nacional de 1983, que havia sido revisada apenas duas vezes desde sua primeira publicação em 1935 19 . Consequentemente, a formulação de políticas de segurança nacional não tinha um conselho de segurança nacional civilizado, institucionalizado, integrado ou eficaz ou estratégias de segurança nacional (Pion-Berlin e Martínez 2017 ). As decisões na área dependiam então de níveis ministeriais inferiores. Por exemplo, as menções contemporâneas à segurança nacional estão presentes apenas nas políticas de defesa publicadas pelo Ministro da Defesa (MoD) – instituição criada apenas em 1999.
No entanto, ainda existe uma grande demanda por aumento dos níveis de cooperação entre os órgãos de segurança. Isso decorre da natureza das ameaças ao Brasil na América do Sul. A região apresenta altos níveis de violência social e, ao mesmo tempo, enfrenta desafios de segurança interna e externa, como disputas militarizadas interestaduais; crescente interesse de grandes potências da região, nomeadamente China, Rússia e Estados Unidos; crime organizado transnacional e grupos paramilitares; e “zonas proibidas” governadas por grupos ilegais onde o estado é incapaz de estabelecer suas regras (Diamint 2015 , 2017 ; Lima 2019 ; Mares 2001 ; Pion-Berlin e Trinkunas 2011) Alguns desses desafios são considerados problemas de segurança de nível médio que não podem ser resolvidos nem com os militares nem com a polícia (Lima e Medeiros Filho 2019 ; Pion-Berlin 2010 ).
O Brasil contemporâneo tem altos níveis de criminalidade e uma taxa de mortalidade violenta de 27,5 por 100.000 (Fórum Brasileira de Segurança Pública 2019 ). Isso coloca a taxa de mortalidade no Brasil como a segunda maior da América do Sul, atrás apenas da Venezuela (UNODC 2019 , 17). O tráfico de armas também alimenta facções criminosas em todo o país, como o Primeiro Comando da Capital ( PCC ) e o Comando Vermelho ( CV ). Essas facções estão por trás de várias crises de segurança pública e atividades ilegais, incluindo corrupção de agentes públicos, rebeliões em prisões e ameaças a autoridades, jornalistas e figuras públicas (Cueto 2020) Também vêm expandindo consistentemente suas atividades para outros países sul-americanos, como Paraguai, Bolívia e Peru.
Esse ambiente de segurança levou a alguns esforços ad hoc de coordenação da agência de segurança. Durante os Jogos Olímpicos Rio 2016, por exemplo, o Brasil estruturou uma integração operacional temporária entre agências de segurança e não-seguradoras. O Governo Federal divulgou o Plano Integrado de Segurança ( PESI ), que coordena as atividades de segurança pública, defesa, inteligência, defesa civil, planejamento urbano e segurança privada. O plano foi muito eficaz no nível operacional, uma vez que os eventos não tiveram problemas de segurança, mas não resultaram em nenhuma mudança estrutural na integração interagências (Silva 2018 ). Outro exemplo são os Planos Estratégicos de Fronteiras ( PEF de 2011 a 2015 e PPIFde 2016 em diante). Essas políticas coordenaram sistemas de inteligência com operações militares e de aplicação da lei para enfrentar problemas de segurança nas fronteiras, como a criminalidade transnacional e o tráfico de drogas. Esses planos criaram uma boa dinâmica entre as agências de aplicação da lei e os militares, mas a maioria das operações de segurança nas fronteiras ainda dependia fortemente dos militares (RC Lima e Medeiros Filho, 2019 ). Esses exemplos ilustram como a coordenação do setor de segurança ocorre de maneira ad hoc e apenas no nível operacional. O principal problema é que esses esforços interagências não resultaram necessariamente em uma abordagem integrada da política de segurança.
Política de inteligência: baixa eficácia e controle militar
Em 1999, um novo sistema de inteligência foi criado. Era composto pelo Sistema Brasileiro de Inteligência ( SISBIN ) 20 e sua organização central, a Agência Brasileira de Inteligência ( ABIN ), liderada por civis (Bruneau 2015 ; Cepik et al. 2017a ). No entanto, o novo sistema não significou um crescente interesse civil no tópico. Por exemplo, embora a mesma lei que criou o SISBIN em 1999 também exigisse a publicação de uma Política Nacional de Inteligência ( PNI ), esse documento só foi publicado em 2016. A eficácia ainda está longe de ser alcançada. Uma questão importante é que a legislação brasileira proíbe A ABIN interceptar comunicações, mesmo que seja concedida ordem judicial. 21 Isso torna difícil conduzir atividades de inteligência de sinais. Além disso, é importante destacar que, somente após anos de crescentes pressões da Força-Tarefa de Ação Financeira internacional, o governo brasileiro promulgou uma lei antiterror para combater o terrorismo internacional em 2016 22 . Esses exemplos ilustram problemas gerais na atividade de inteligência. Além dessa baixa direção política e baixa eficácia, as atividades de supervisão não foram verdadeiramente consideradas durante anos. Por exemplo, a Joint Congressional Committee on Intelligence ( CCAI ), também anunciada na lei de 1999, só foi regulamentada oficialmente em 2013. 23
Desde sua criação, a ABIN está subordinada ao Gabinete de Segurança Institucional ( GSI ) da presidência . As várias rendições da GSI desde 1930 – Chefe do Estado-Maior do Governo Provisório (1930-1934), Chefe do Estado-Maior do Governo (1934-1938), Gabinete Militar (1938-1992), Gabinete Militar (1992-1999) – foram historicamente liderados por oficiais de alta patente do Exército. 24 O GSI atua praticamente como o guardião militar entre a ABIN e outras organizações e é liderado por oficiais-generais do Exército quatro estrelas aposentados desde 1995 – exceto por um curto período durante o governo de Dilma Rousseff (2011-2016), quando a reforma administrativa de 2015 foi removida status ministerial do GSI e colocou a ABIN na Secretaria Civil do Governo (instituição que tem status de ministério). 25
Diferentemente do diretor da ABIN , o ministro do GSI é um oficial militar que não precisa ser aprovado em audiências no Senado e que é nomeado diretamente pelo Presidente (Cepik et al. 2017b ). Como consequência do papel de prestígio no governo, o GSI comandado pelos militares tornou-se uma área burocrática de disputa entre os três ramos militares – Marinha, Exército e Força Aérea. Atualmente, os chefes das três secretarias do GSI 26 – no mesmo nível hierárquico da ABIN – são oficiais da ativa de cada filial. 27
À medida que os desafios de segurança do Brasil aumentaram, também aumentaram as funções da GSI em questões de segurança e defesa nacional. O Gabinete de Segurança Institucional coordena o Sistema Brasileiro de Proteção ao Programa Nuclear ( SIPRON ), as atividades federais de inteligência e as atividades de segurança das comunicações. Entre outras responsabilidades institucionais, o GSI protege o presidente e o vice-presidente e seus familiares imediatos. A GSI também é considerada a principal coordenadora de segurança do Comitê Executivo do Plano Estratégico de Fronteira. 28 Essas questões ilustram uma alta prerrogativa militar no sistema de inteligência que não foi combatida pela criação da ABIN liderada por civis . De forma bem diferente, o papel militar na política de inteligência tem se expandido ao longo dos anos, especialmente na coordenação de segurança entre agências. Na prática, o GSI passou a ocupar espaços importantes na formulação de políticas de segurança nacional, como a segurança de fronteiras.
Política de segurança pública: baixa capacidade de aplicação da lei e fragmentação
Outro elemento da incompleta formulação da política de segurança nacional brasileira está no campo da segurança pública. Desde a Constituição de 1988, os debates sobre segurança pública foram marcados por mudanças e reformas incompletas. Em primeiro lugar, a nova Constituição praticamente deixou as responsabilidades da segurança pública para o nível subnacional. Isso tornou difícil para o Governo Federal se engajar em reformas integradas. Em segundo lugar, a influência militar ainda é vista nas agências de segurança. No artigo 144 da Constituição, as polícias militares estaduais e os bombeiros militares ainda são considerados forças auxiliares e reserva do Exército Brasileiro. 29 Terceiro, o Congresso Nacional tem se esforçado para fazer agendas de reforma eficazes (RS de Lima et al. 2016 ) Quando o Legislativo atua, ele se limita principalmente a tratar de questões punitivas. Isso levou alguns autores a definir que há uma ausência do Congresso Nacional nas questões de segurança pública e política criminal no Brasil (Carneiro et al. 2011 ).
Ainda assim, algumas tentativas importantes de reforma incremental ocorreram em nível nacional. Por exemplo, em 1997, a administração de Fernando Henrique Cardoso criou a primeira Secretaria de Segurança Pública ( SENASP ) do Ministério da Justiça para coordenar esforços e políticas em nível nacional. Esta se tornaria a agência federal central responsável pela segurança pública. No entanto, o SENASP não conseguiu coordenar as unidades subnacionais com sucesso, uma vez que não tinha como subordiná-las. Em 2004, o Governo Federal criou a Força Nacional de Segurança Pública ( FNSP) para implantar durante uma crise de segurança interna em todo o país. A nova força não tem um corpo permanente, mas, em vez disso, depende de políticas estaduais para seu pessoal – inspirada na estrutura de força de paz da ONU. Essa opção parecia mais simples na época, mas ficou muito cara. O pessoal do FNSP é pago diariamente para treinamento e desdobramento e, além disso, por ser uma força não permanente, falta espírito de corpo , maturidade doutrinária, eficácia e institucionalização. 30
Em 2007, o Brasil tentou enfrentar esses problemas criando o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania ( PRONASCI ). No entanto, apesar dos esforços, o cerne da política federal de segurança pública permanece o mesmo. No início de 2018, o estado brasileiro do Rio de Janeiro enfrentou uma grave crise de segurança pública com níveis crescentes de criminalidade e rebeliões carcerárias. Diante do problema, o Governo Federal tomou medidas mais assertivas e instituiu a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social e o Sistema Único de Segurança Pública ( SUSP ). 31 Essa foi a primeira iniciativa efetiva que coordenou e unificou os sistemas de segurança pública. O resultado deste programa ainda está para ser visto. No que se refere à fiscalização pública e da sociedade civil, surgiram pesquisas e debates em entidades sem fins lucrativos, como o Fórum Brasileiro de Segurança Pública, o Instituto Igarapé e o Viva Rio . Apesar dos esforços da sociedade civil, pesquisas apontam que a participação da sociedade e os mecanismos de supervisão interna / externa ainda não estão desenvolvidos (Fórum Brasileira de Segurança Pública 2019 ; Trindade 2015 ).
No nível operacional, a polícia e as instituições de justiça criminal não experimentaram mudanças estruturais significativas. A falta de reformas mantém problemas de longa data, como corrupção policial e disputas burocráticas entre as polícias civis estaduais, responsáveis pela investigação de crimes, e as polícias militares estaduais, responsáveis pelo patrulhamento preventivo e pela preservação da ordem pública. 32 Essas disputas subnacionais entre as polícias estaduais criam uma grande variedade de desafios de interoperabilidade para lidar com questões de segurança como lavagem de dinheiro e tráfico de drogas, como bancos de dados redundantes e desconectados em cada um dos 26 estados brasileiros e no Distrito Federal.
Além disso, apesar de destinar 1,34% do PIB à segurança pública, as polícias militares estaduais e civis brasileiras carecem de eficácia e governança local. Eles freqüentemente enfrentam problemas de corrupção, impunidade, falta de equipamento básico e treinamento (Trindade 2015 ). Da mesma forma, outros órgãos de segurança, como a Polícia Federal , ainda reclamam da falta de recursos e pessoal para cumprir suas funções em áreas remotas e distantes de fronteira. 33 Esses problemas têm sobrecarregado as atuais capacidades de fiscalização das fronteiras federais e órgãos estaduais e federais de aplicação da lei, como o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA.
Outro esforço para lidar com esses problemas crescentes a nível federal foi a criação do Ministério da Segurança Pública, 34 que reúne instituições como Polícia Federal ( PF ), Rodoviária Federal Police ( PRF ), Secretaria Nacional de Segurança Pública , e o Nacional Departamento Penitenciário . Curiosamente, o primeiro ministro da Segurança Pública foi Raul Jungmann (2018–2019), ex-ministro da Defesa (2016–2018).
Vínculos entre a formulação de políticas de segurança nacional e o setor de defesa no Brasil
Impulso civil das forças armadas para a segurança pública
Desde a criação do Ministério da Defesa em 1999, as elites civis brasileiras gradualmente concederam novos papéis e missões aos militares para lidar com as fragilidades da segurança interna sem investir na formulação de políticas de segurança. Esse crescente papel militar na segurança interna não veio de uma ação militar autônoma como antes na história, mas de decisões civis que apelaram para o apoio dos militares (Diamint 2015 ).
Vários países têm enviado forças militares para funções de segurança interna, como contraterrorismo ou segurança de fronteira. França, Bélgica e Reino Unido, por exemplo, implantaram tropas internamente para operar em apoio às forças policiais e da gendarmaria em esforços de contraterrorismo nas operações Sentinelle (2015), Vigilant Guardian (2015) e Temperer (2017). No entanto, no Brasil, operações desse tipo começaram sem uma coordenação de segurança mais ampla entre as agências. Isso ocorreu porque os governos subnacionais vinham pressionando o Governo Federal por apoio para lidar com greves policiais, 35 crises de segurança pública e manifestações públicas desde o final dos anos 1980.
Denominadas operações de ordem pública ( GLO ), essas missões militares de segurança interna só podem ser realizadas por despacho expresso da Presidência da República, ocorrendo apenas nos casos em que os tradicionais órgãos de segurança pública não possam cumprir suas funções. No entanto, as operações de lei e ordem tornaram-se um recurso frequente e usado em demasia. Estudos mostram que as principais mudanças ao longo do tempo foram a distribuição em território brasileiro – que a princípio era muito concentrada no Rio de Janeiro e depois passou a ser nacional; e o aumento da duração dessas operações – que variava de poucas semanas a mais de um ano (Lima e Medeiros Filho 2019 ).
Esse crescimento ocorreu a partir de 2008. O então Ministro da Defesa, Nelson Jobim (2007-2011), defendeu operações militares de longo prazo em certas áreas, argumentando que “as forças lidariam com problemas urbanos como trataram no Haiti” (RC Lima e Medeiros Filho 2019 , 122) , referindo-se à liderança brasileira do componente militar da Missão das Nações Unidas de Estabilização no Haiti (MINUSTAH) – de 2004 a 2017. Essas narrativas de sucesso na MINUSTAH aumentaram a pressão militar doméstica por regras domésticas mais permissivas de engajamento e reforçaram a necessidade de uma relação entre operações robustas de manutenção da paz e segurança interna (Alsina Junior 2018 ; Harig 2019 ; Sotomayor 2014) Como resultado, ocorreram mudanças na doutrina militar, como a publicação da Doutrina da Lei e da Ordem conjunta do MoD no início de 2014.
Desde a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Eco-1992) no Rio de Janeiro, cada gestão presidencial (mandato de quatro anos) teve pelo menos quinze operações GLO implantadas ( Tabela 1 ). Essas operações foram implementadas para lidar com as seguintes questões: (1) violência urbana e inspeções em prisões, (2) greves policiais, (3) apoio às eleições nacionais, (4) segurança para eventos, (5) outros (por exemplo, , a greve nacional de caminhões de 2018; operações de 2019 e 2020 contra crimes ambientais; operações em áreas de populações indígenas; e segurança de instalações federais).
Tabela 1. Número de operações de lei e ordem por legislatura presidencial, 1990-2020
No entanto, as operações GLO não são o único caso de expansão do papel dos militares. Uma segunda função ampliada reside nos desafios de segurança nas fronteiras. Embora as Forças Armadas sempre tenham tido importantes missões de construção do Estado e defesa territorial nas fronteiras brasileiras, elas não atuaram necessariamente contra crimes transnacionais. Em 2004 e depois em 2010, um novo quadro legislativo permitiu primeiro ao Exército e depois a todas as forças militares agirem contra os crimes transnacionais e ambientais. 37 Essa tendência foi aprofundada pelos Planos Estratégicos de Fronteiras de 2011 e 2016 , que criou inteligência interagências e operações repressivas contra o tráfico de drogas e outros tipos de crimes de fronteira. Apesar de ser considerada interagências, a contribuição militar foi muito maior do que a de qualquer outro órgão de segurança do Estado (Lima e Medeiros Filho, 2019 ).
O Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras ( SISFRON ) é um exemplo da expansão da agenda de segurança pública e combate ao crime no Exército (Alsina Junior 2018 ). Previsto para estar totalmente operacional em 2035 e estimado em US $ 2,8 bilhões (Barreira 2020 ; Silva 2017 ; Zaparolli 2019 ), este sistema de sistemas (radares, sensores, drones, comunicações etc.) irá monitorar 16.886 km de fronteiras terrestres com 10 países em um contexto interagências. No entanto, o SISFRON foi iniciado e é liderado pelo Exército Brasileiro, em vez de ser supervisionado por unidades governamentais maiores, como o Ministério da Justiça, o Ministério da Justiça ou o GSI .
Na ausência de uma maior formulação de políticas de segurança nacional e reformas integradas de segurança, essas funções militares expandidas têm representado um grande desafio para a reforma da defesa e controles democráticos. As elites civis passaram a depender muito de implantações militares na segurança interna. Os militares, por sua vez, embora inicialmente não estivessem satisfeitos com essas novas missões e a lei e a ordem, viam as missões de segurança interna como fontes de recursos extra-orçamentários, influência política, legitimação para suas atividades e preservação da imagem institucional (Alsina Junior 2018 )
Reformas de defesa tímidas e autonomia militar
Esse processo de atribuição de missões de segurança pública aos militares ganhou impulso durante a primeira grande reforma da defesa no Brasil. Em 2007-2008, houve uma grande crise no setor aeroportuário. Na época, o Ministério da Defesa era responsável pelo controle do tráfego aéreo civil, o que levou o presidente Luiz Inácio Lula da Silva a exigir reformas no setor de defesa. As reformas de defesa impulsionadas pela Estratégia de Defesa Nacional (NDS) de 2008 não cumpriram a maioria de suas promessas de aumentar os controles democráticos, a eficácia e a eficiência.
O NDS foi orientado em torno dos eixos de (1) reorganização militar, (2) reestruturação da base industrial de defesa brasileira e (3) melhoria da estrutura de força (manutenção de um modelo de recrutamento). O documento proporcionou avanços importantes como uma nova legislação de defesa (136/2010), novos projetos militares e metas mais alinhadas para os ramos de serviço (Cepik e Bertol 2016 ). No entanto, eles nunca saltaram para desafiar a autonomia militar na formulação de políticas de defesa, capacidade institucional, ou criaram um ciclo de planejamento eficaz (Cortinhas da e Okado 2018 ).
A resistência e o lobby organizado desempenharam um papel importante. Desde o início dos anos 2000, os ramos do serviço militar investiram muito em lobby institucional junto aos municípios, governos sub-locais e ao Congresso Nacional para obter apoio político para suas agendas e se opor a propostas contrárias a seus interesses. Por exemplo, em 2000, o Exército criou Conselheiros Parlamentares para cada um de seus Comandos Regionais 38 e aprovou em 2016 instruções gerais para rastrear as atividades dos poderes legislativo federal, subnacional e local 39 .
De maneira geral, avançaram as iniciativas que proporcionaram aos militares mais recursos e capacidades operacionais – como o desenvolvimento e aquisição do porta-aviões blindado Guarani, da aeronave KC-390 e do submarino de propulsão nuclear. Por outro lado, propostas que desafiavam muitos dos espaços institucionais dos militares não foram levadas adiante, tais como civilização, centralização de autoridade, articulação e alocação de recursos. Cada um deles será analisado a seguir.
1. Civilização . Desde 1999, os cargos mais relevantes no MoD 40 foram ocupados por oficiais da ativa e militares aposentados. Até o momento, ainda não há carreiras na defesa civil, o que vai contra as diretrizes do NDS de 2008. Assim, a rotatividade de pessoal no MoD é incomumente alta porque a maioria de seus cargos é preenchida por nomeados políticos, militares ativos / aposentados e funcionários públicos de outros ministérios. Neste último caso, é comum que não possuam necessariamente expertise em assuntos de defesa. Em 2016, por exemplo, o MoD contava com 1.385 cargos, dos quais 856 militares e 529 civis. 41 De um total de 529 civis, 85 eram servidores do ex-Estado-Maior das Forças Armadas (instituição que existia antes do Estado-Maior), 88 eram militares aposentados, 147 eram funcionários de outras agências e 209 eram políticos 42 nomeados – entre cargos de consultoria de baixo e alto nível (Brasil 2016 , 154). Ou seja, apenas 32% da força de trabalho do MoD era composta por civis. A estrutura organizacional do MoD também reforça esse desequilíbrio: está dividida em duas áreas principais: (1) uma supostamente “civil” e que compreende principalmente missões políticas e administrativas; e (2) outro composto pelo Estado-Maior Conjunto ( EMCFA ), que compreende a maior parte do planejamento estratégico relevante, como a implementação do Capability-Based Planning (indicado na NDS 2008 e que ainda está em andamento).
Além disso, desde o início dos anos 2000, tem havido um engajamento crescente da academia brasileira em assuntos de segurança e defesa. Em 2005, por exemplo, acadêmicos criaram a Associação Brasileira de Estudos de Defesa ( ABED ). Apesar do nome, a organização pretendia reunir estudos sobre assuntos de segurança e defesa (Marques e Fuccille 2016 ). Simultaneamente, o governo concedeu bolsas para apoiar áreas de pesquisa como segurança, defesa e estudos estratégicos, o que impactou positivamente o interesse acadêmico por esses temas. No entanto, ainda existem poucos canais institucionais que têm sido capazes de traduzir a experiência civil em políticas baseadas em evidências nos setores de segurança e defesa.
2. Centralização de autoridade . O MoD também nunca adquiriu a autoridade centralizada pretendida nem se tornou um planejador de defesa eficaz. Os ciclos de revisão de defesa quadrienais provaram conter processos de tomada de decisão incertos. Apesar de definido por lei, o papel das agências governamentais, da sociedade civil e do parlamento no processo político ainda é amplamente indeterminado. As análises da defesa de 2012 enfrentaram processos de formulação de políticas problemáticos e não foram capazes de se concentrar nos debates legislativos. 43 Da mesma forma, as revisões de 2016 foram aprovadas em sessão secreta, sem discussão relevante do Congresso Nacional ou da sociedade civil, embora existam comissões de relações exteriores e de defesa na Câmara dos Deputados e no Senado – respectivamente CREDN e CRE . 44
3. Articulação . Organizacionalmente, o Presidente do Estado-Maior Conjunto é colocado no mesmo nível hierárquico que os outros três comandantes militares da Marinha, Exército e Força Aérea e, portanto, é incapaz de fornecer diretrizes para subordinar outros ramos. Esse status tem um efeito negativo óbvio sobre a capacidade combinada e a eficácia operacional. Embora o NDS de 2008 visasse unificar diferentes organizações militares em comandos conjuntos, isso ainda não aconteceu. Somente durante a pandemia Covid-19 em 2020 que algo semelhante aconteceu. Os nove distritos navais (Marinha), os oito comandos de área (Exército) e as onze organizações operacionais (Força Aérea) trabalharam como dez comandos conjuntos temporários para apoiar as atividades de segurança pública, logística e saúde nas respostas em nível nacional. 45 Sua eficácia está sendo analisada enquanto falamos, mas aparentemente comprovou seu valor.
Além disso, cada uma das três filiais mantém seu planejamento estratégico individual, escritórios de gerenciamento de projetos e diferentes regulamentos de ciclo de vida para aquisição de defesa. Por exemplo, a Secretaria de Produtos de Defesa ( SEPROD ) do MoD foi criada em 2010 para definir uma política de aquisição conjunta e beneficiar a base industrial de defesa brasileira. No entanto, o primeiro Plano Brasileiro de Equipamentos de Defesa ( PAED ) estava longe de ser um plano de aquisição conjunta. O documento apenas reunia metas de aquisição de cada ramo militar, sem qualquer perspectiva realista de financiamento (Silva 2019 ).
4. Alocação de recursos . Os gastos militares no Brasil são caracterizados por gastos com Pessoal relativamente altos, que incluem pensões pagas a aposentados, e baixos gastos com Equipamentos / Investimentos. Segundo a base de dados do SIPRI, desde 1999 cerca de 1,5% do PIB foi para o orçamento de defesa do país. Em 2019, por exemplo, o MoD conseguiu um aumento de orçamento, mas cerca de 73% desse valor foi para Pessoal, cerca de 14% para Equipamentos / Investimentos e quase 13% para Operações e Manutenção (Gielow e Patu 2020 ). Isso foi possível porque, de acordo com a lei 97/1999, a Marinha, o Exército e a Aeronáutica gerenciam individualmente os recursos alocados no orçamento do Ministério da Defesa. 46
A despesa com Pessoal está ligada ao debate sobre a reestruturação organizacional e prioridades de defesa. No entanto, como em outros países, a reforma do sistema previdenciário é um tema polêmico. Assim, as mudanças nas carreiras das forças armadas (por exemplo, o uso efetivo do pessoal da reserva) e as pensões militares têm sido tradicionalmente deixadas de lado na agenda governamental. Em 2019, as mudanças nas contribuições para pensões militares de militares, policiais militares e bombeiros foram acompanhadas de ajustes de carreira com compensações salariais. 47 Todos esses exemplos ilustram como a falta de formulação de políticas de segurança nacional inibiu reformas de defesa que incluíram prerrogativas militares. De forma bem diferente, as elites civis dependeram mais dos militares para questões de segurança interna e, com o tempo, até concederam mais espaços às forças armadas em várias áreas.
Enfraquecimento dos controles democráticos: delegação de cargos civis aos militares
Essa falta de atenção à formulação de políticas de segurança nacional em um contexto de autonomia militar e crescente engajamento militar na segurança pública acabou levando ao problema da delegação. Em 2018, a crescente crise de segurança pública no estado do Rio de Janeiro levou a uma Intervenção Federal – amparada pelo Artigo 34 da Constituição. Esta intervenção, a primeira de seu tipo, foi liderada por um general do Exército quatro estrelas na ativa, 48 e seu nomeado Secretário de Segurança Pública, um general três estrelas do Exército na ativa, coordenou a ação militar e a reforma da polícia no estado do Rio de Janeiro. Essa delegação de cargos civis a militares da ativa também afetou o setor de defesa. Desde 2016, todos os Ministros da Defesa são oficiais-generais do Exército quatro estrelas aposentados e o número de oficiais militares no Ministério da Defesa tem aumentado. Os presidentes Michel Temer e Jair Messias Bolsonaro seguiram essa tendência.
Os papéis militares em outras políticas públicas também contribuíram para uma crescente legitimidade aos olhos da população. Os militares são recorrentemente destacados para apoiar o Governo Federal na construção de estradas, distribuição de água na região Nordeste, programas esportivos e outras atividades de desenvolvimento nacional. As Forças Armadas também permanecem como uma das instituições de maior confiança no país, em uma posição melhor do que o Congresso, a mídia ou a Presidência (Magalhães 2019 ). Esse conjunto de missões domésticas forneceu o pano de fundo para um crescente engajamento político. Em 2016 e 2017, por exemplo, o então Comandante do Exército também fez várias declarações públicas sobre política interna, como o processo de impeachment da presidente Dilma Rousseff e o julgamento do ex-presidente Lula da Silva (B. Brooks2018 ). Esses exemplos ilustram a crescente influência política dos militares. Este problema de delegação começou, que vinha crescendo continuamente, atingiu seu pico durante a administração presidencial de Jair Bolsonaro (2019). Desde então, oficiais militares ativos e da reserva conquistaram cargos importantes em seu gabinete presidencial. De acordo com o Tribunal de Contas da União ( TCU ), houve um crescimento de 34,5% dos cargos políticos civis ocupados por militares ativos e aposentados.
Em termos da quantidade total de cargos civis ocupados por militares, houve um crescimento de 108,22% dos cargos governamentais de 2016 a 2020 ( Tabela 2 ). Em 2020, 9 dos 23 ministros de Bolsonaro eram oficiais das forças armadas aposentados ou ativos (equivalente a 39%), incluindo cargos como Secretaria de Governo, Saúde, GSI e MoD. Esses exemplos ilustram como o vácuo político deixado na formulação de políticas de segurança nacional afetou negativamente o setor de defesa e, em última análise, levou a uma tendência constante de enfraquecimento dos controles políticos e aumento do envolvimento militar nos assuntos políticos.
Tabela 2. Militares em cargos políticos civis no Governo Brasileiro, 2016–2020
Conclusões
O objetivo deste artigo foi analisar como a falta de atenção à formulação de políticas de segurança nacional afeta o setor de defesa e vice-versa. Usamos o Brasil como um estudo de caso de sondagem de plausibilidade para testar nossa hipótese de que a falta de atenção para a formulação de políticas de segurança nacional por parte das elites políticas civis pode enfraquecer os controles políticos sobre as forças armadas, reduzir os incentivos para reformas de defesa que desafiam as prerrogativas das forças armadas, e reforçar a militarização da segurança nacional e formulação de políticas de defesa. Chamamos esse processo de negligência da segurança nacional .
No Brasil, as elites políticas enfrentaram dois desafios simultâneos. Primeiro, um problema de controle sobre as forças armadas e a direção política. Desde a transição democrática, não enfrentaram várias prerrogativas militares, não civilizaram adequadamente as estruturas de inteligência e defesa, nem apresentaram uma direção política eficaz. No geral, as elites políticas civis omitiram e negligenciaram a formulação de políticas de segurança nacional. Em segundo lugar, havia o problema de lidar com os desafios de segurança interna e transnacional, embora houvesse baixa capacidade de aplicação da lei. A escolha foi forçar os militares a apoiarem a segurança da fronteira, operações de lei e ordem e atividades de inteligência. Como resultado, essas duas dinâmicas estabeleceram um ciclo de dependência dos militares para lidar com esses desafios, influência militar reforçada, e inibiu reformas de defesa que desafiaram as prerrogativas militares. Como nosso título sugere, não há vácuo de poder. As principais decisões sobre segurança nacional foram então deixadas para os setores militarizados de defesa e inteligência. Embora houvesse alguns esforços operacionais ad hoc de coordenação entre defesa, inteligência e segurança pública, eles foram fracos, temporários e fracos. O resultado mais contemporâneo desses processos foi um enfraquecimento geral dos controles civis na política de defesa e uma crescente influência militar no estado e na sociedade. eles eram fracos, temporários e mornos. O resultado mais contemporâneo desses processos foi um enfraquecimento geral dos controles civis na política de defesa e uma crescente influência militar no estado e na sociedade. eles eram fracos, temporários e mornos. O resultado mais contemporâneo desses processos foi um enfraquecimento geral dos controles civis na política de defesa e uma crescente influência militar no estado e na sociedade.
Nosso argumento tem implicações acadêmicas e de formulação de políticas. Em primeiro lugar, essa hipótese ainda deve ser testada em outros lugares fora do Brasil para aguçar as relações causais aqui apresentadas. Em segundo lugar, reforça uma vertente de bolsa de estudos com foco em uma abordagem mais ampla das relações civis-militares e abre possibilidades para uma nova agenda de pesquisa sobre a formulação de políticas de segurança nacional e governança do setor de segurança em países que enfrentam desafios semelhantes aos do Brasil. Terceiro, defende politicamente a reforma do setor de segurança e defesa e a construção de estruturas eficazes do setor de segurança, estratégias de segurança nacional, integração operacional e estratégica entre agências de segurança e meios institucionais para canalizar a perícia civil. As elites civis brasileiras devem buscar ir além dessa negligência com a segurança nacional. A construção de estruturas de defesa e segurança nacional civilizadas e institucionalizadas e políticas de segurança nacional seriam passos iniciais importantes.
Agradecimentos
Agradecemos Vinicius Mariano de Carvalho, Oscar Medeiros Filho, Augusto Teixeira Jr., Tamiris Pereira dos Santos, Florence Keen, Raúl Zepeda Gil, Michael Davies, Rodrigo Fagundes Cezar, Matheus de Oliveira Pereira, Diego Lopes da Silva e revisores anônimos pelo esclarecimento sugestões e feedback.
Declaração de divulgação
Nenhum potencial conflito de interesse foi relatado pelos autores.
aviso Legal
As visões e opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva dos autores e não refletem necessariamente a política oficial ou posição de qualquer agência do governo brasileiro.
Notas
1. A formulação de políticas de segurança nacional refere-se ao “processo de manter, coordenar e empregar os ativos do setor de segurança de forma que contribuam de forma otimizada para os objetivos estratégicos da nação” (Chuter 2011 , 13). Consideramos aqui que existem dois eixos principais na formulação de políticas de segurança nacional: (1) estruturas ou instituições de segurança nacional eficazes (por exemplo, comitês, conselhos, etc.) com poderes de tomada de decisão / coordenação; e (2) documentos de segurança nacional (políticas e estratégias para fornecer orientação política). Esses documentos de segurança nacional fornecem “uma descrição oficial de como um estado pretende prover sua própria segurança” e tem “uma visão nacional abrangente como base para o desenvolvimento de outros documentos” (DCAF – Geneva Centre for Security Sector Governance 2019b)
2. O setor de defesa refere-se ao “domínio da administração pública responsável pelo poder militar”. Deve ser considerado maior do que apenas as forças armadas ou o Ministério da Defesa para incluir liderança política, autoridades executivas, indústria de defesa e outras agências envolvidas em assuntos de defesa (DCAF – Geneva Centre for Security Sector Governance 2019a ).
3. Aqui, civilização significa “uma transferência de controle e / ou um número selecionado e tipo de posições de trabalho de militares para civis” (Ratchev 2011 , 14).
4. Para nosso argumento, consideramos a militarização como uma crescente influência militar nos espaços de decisão e no processo de tomada de decisão. Ver: Flores-Macías e Zarkin ( 2019 ).
5. Aqui, “segurança pública” e “segurança pública” são usados como sinônimos e referem-se basicamente ao conjunto básico de políticas e organizações governamentais domésticas (federais, estaduais, municipais etc.) responsáveis por proteger o público e defender seus direitos e liberdades ( por exemplo, prevenção do crime, aplicação da lei e policiamento, prevenção e resposta a incêndios e desastres, serviços médicos de emergência e sistema de justiça criminal).
6. As prerrogativas militares referem-se a “aquelas áreas em que, desafiados ou não, os militares como instituição assumem que têm um direito ou privilégio adquirido, formal ou informal, de exercer controle efetivo sobre sua governança interna, de desempenhar um papel dentro de áreas extra-militares dentro do aparelho do estado, ou mesmo para estruturar as relações entre o estado e a sociedade política ou civil ”(Stepan 1988 , 93).
7. Neste artigo, “segurança interna” e “segurança interna” são usados como sinónimos e referem-se essencialmente à coordenação entre todas as políticas e organizações a nível nacional responsáveis pela segurança nacional e pela segurança do público em território nacional. Nesse sentido, as políticas e organizações de “segurança pública”, bem como partes das políticas e organizações de “inteligência” e “defesa”, podem ser entendidas como componentes da área de política de “segurança interna” mais ampla, ou seja, ‘abrangendo a polícia e medidas de aplicação da lei, ferramentas judiciais, inteligência, segurança de fronteiras e transporte e infraestrutura crítica e medidas de proteção civil (Anagnostakis 2017 , 6).
8. Delegação é a transferência voluntária de posições civis para as forças armadas. Em geral, “isso implica que civis em posições de liderança governamental não apenas têm autoridade para fazê-lo, mas o fazem voluntariamente, sem coação” (Pion-Berlin 2020 , 82).
9. O problema da delegação de cargos civis a oficiais militares também ocorre em estados mais desenvolvidos e afeta as relações civis-militares em todo o mundo. Veja: Gibson e Snider ( 1999 ) e Pion-Berlin ( 2020 ).
10. A autonomia militar, em última instância, refere-se à autoridade de tomada de decisão institucional e está intimamente relacionada aos interesses institucionais de preservação das prerrogativas (Pion-Berlin, 1992, p. 84).
11. Os militares na América Latina têm várias outras missões além da defesa. Entre eles, o “apoio ao desenvolvimento nacional” ou o apoio a políticas públicas em qualquer área em que o estado tenha capacidade insuficiente é muito comum. Veja: Pion-Berlin ( 2016 ).
12. Outras políticas públicas também podem ter dimensões de segurança nacional. De acordo com Kaunert et al. ( 2012 , 5) “[o] novo ambiente de segurança que apareceu na sequência dos ataques terroristas de 11 de setembro levou ao desenvolvimento de uma dimensão de segurança em um número crescente de áreas políticas, como asilo e migração, transporte, proteção de infraestrutura crítica e gestão de crises civis, entre outros. ”
13. A governança democrática dos setores de segurança e defesa refere-se à “gestão democrática e implementação da política de defesa e segurança” (Cottey et al. 2002 , 32).
14. Entendemos eficiência como “a melhor defesa possível dentro de um nível socialmente aceitável de recursos alocados” (Ratchev 2011 , 4) e eficácia como “as instituições cumprem seus respectivos papéis, responsabilidades e missões com um alto padrão profissional” (DCAF – Centro de Genebra para a governança do setor de segurança 2019c , 3).
15. Entendemos governança como o “exercício de poder e autoridade que afeta o fornecimento de qualquer bem público” e nos referimos a um “conceito geral que inclui decisões governamentais, mas também práticas informais, atores e valores que moldam sua implementação” (DCAF – Centro de Genebra para Governança do Setor de Segurança 2019c ).
16. Alguns podem argumentar que as discussões sobre a governança do setor de segurança podem ser consideradas uma perspectiva liberal e centrada no Ocidente em relação ao setor de segurança. Isso pode levar a um isomorfismo militar e de segurança em todo o mundo. Debater essas questões não é o foco deste artigo. Veja: Pretorius (2008).
17. Alguns autores consideram o “setor da justiça” como parte do “setor da segurança”. Embora existam ligações estreitas entre eles, adotamos uma definição menos ampla.
18. Segurança nacional ‘aparece apenas no art. 173: “Salvo nos casos previstos nesta Constituição, a exploração direta da atividade económica pelo Estado só será permitida quando necessária por imperativos de segurança nacional ou por relevante interesse coletivo, conforme definido em lei”.
19. Lei 7.170 / 1983.
20. 42 organizações faziam parte do SISBIN em 2019 (por exemplo, ministérios e agências de segurança, defesa, saúde, transporte, telecomunicações, agricultura e meio ambiente).
21. Lei 9.296 / 1996.
22. Lei 13.260 / 2016.
23. Resolução 2/2013-CN.
24. Veja: https://www.gov.br/gsi/pt-br/acesso-a-informacao/institucional/historico .
25. Medida provisória 696/2015.
26. Secretaria de Coordenação de Sistemas, Secretaria de Defesa e Segurança Nacional e Secretaria de Segurança e Coordenação Presidencial.
27. Veja: https://www.gov.br/gsi/pt-br/assuntos/acervo/imagens/2019/organograma-2019-vf.jpg . (acessado em outubro de 2020).
28. Decreto 8.903 / 2016
29. Apesar de serem reserva do Exército Brasileiro, a Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros Militar estão subordinados aos governadores dos estados, do Distrito Federal e Territórios.
30. Decreto 5.289 / 2004.
31. Lei 13.675 / 2018.
32. A divisão entre policiais militares e civis tem profundas raízes históricas no Brasil (por exemplo, 1831 – Polícia Militar de São Paulo e 1841 – Polícia Civil de São Paulo). A desmilitarização e a unificação da polícia são dois pontos frequentes no debate brasileiro sobre segurança pública.
33. Ministério da Justiça / DPF. Prestação de Contas Ordinária Relatório Anual de Gestão do Exercício 2014.
34. Sob a administração de Jair Bolsonaro, o Ministério da Justiça e Segurança Pública foi fundido.
35. Apesar de serem constitucionalmente ilegais, as greves policiais são bastante comuns.
36. Dados: janeiro / 2019-maio / 2020.
37. LC 117/2004 e 136/2010.
38. Portaria 597/2000, Comandante do Exército.
39. Portaria 996/2016, Comandante do Exército, “Instruções Gerais do Sistema de Assessoramento Parlamentar do Exército”.
40. O Ministério da Defesa do Brasil é responsável pela direção política das Forças Armadas. No entanto, as diretrizes são muito difíceis de implementar porque a Marinha, o Exército e a Força Aérea têm autonomia administrativa, orçamentária e financeira de acordo com a LC 97/1999. Cada Comandante da Força pode decidir sobre estruturas, estratégias, doutrinas, pessoal, recursos e diplomacia de defesa. Na realidade, há papéis e funções sobrepostos e pouco claros entre o MoD e os ramos de serviço (por exemplo, planejamento estratégico, doutrina e operações, orçamento e finanças, militares profissionais conjuntos).
41. Não há cargos ou serviço civil típico no Ministério da Defesa brasileiro.
42. Nomeações políticas referem-se a cargos não permanentes nomeados por ministros e que não têm de ser aprovados pelo Congresso. Essas postagens variam de níveis superiores a inferiores.
43. Parecer 51/2012-CN.
44. Decreto Legislativo 179/2018
45. Diretriz Ministerial de Planejamento 06/2020.
46. LC 97/1999.
47. Lei 13.954 / 2019.
48. O General Braga Netto tornou-se Chefe do Gabinete (Casa Civil) do Governo Bolsonaro em 2020.
Fonte: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14702436.2020.1848425
